论文提要:
习近平总书记指出,司法责任制改革是我们全面深化司法体制改革必须牢牢牵住的"牛鼻子"。完善司法责任制,是司法公正、司法效率的有力保障,更是中国社会主义法治建设中的一项重要举措。但在目前的司法实践中存在如案多人少、职能不清等问题,极大的阻碍了司法责任制改革的进程,也严重影响司法工作的效率。对此,全面落实司法责任制改革综合配套改革措施就显得尤为关键,这不仅对全面深化司法改革有着强劲的推动作用,并且对于司法实践工作有着指导意义。本文从司法责任制改革及综合配套改革的内涵、阻碍司法责任制改革进程的问题、综合配套改革具体措施的探讨三个方面进行系统性论述,集中展示作者对于全面落实司法责任制改革综合配套改革的看法和意见。
关键词:司法责任制改革、综合配套改革、公正效率
全文共8347字。
主要创新观点:
本文以司法责任制改革的核心内容为出发点,明确司法责任制改革在全面深化司法体制改革中的核心地位,进而展开关于司法责任制改革综合配套改革的论述。对综合配套改革的论述将遵从其内在逻辑性,在司法体制改革的核心要义中探讨综合配套改革内涵,结合司法实践工作找出现存阻碍改革进程的症结所在,据此探讨综合配套改革具体措施的实施,使得制度、问题、解决办法环环相扣。作者将本着严谨的态度,以现实情况为前提,继而提出有实效性的措施办法。
正文:
一、 司法责任制改革综合配套改革的含义
司法责任制改革是全面深化司法体质改革的重点和基础。党的十九大报告提出,“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。可见,司法责任制改革能否顺利实现,有赖于司法体制综合配套改革构建的基础性条件。那么我们首先了解司法责任制改革和司法体制综合配套改革的意义和内涵。
(一) 司法责任制的核心要义
司法责任制改革的核心内容就是“让审理者裁判,让裁判者负责”[①],“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。对此我们应从两个方面去理解:第一,把案件的审理权切实地下放给具体案件的承办法官、合议庭或审判委员会,让审理者能够独立、自主地决定对具体案件的审理[②],而不是由院长保留对案件的决定权,避免审理主体对案件“审者不判、判者不审[③]”的情况。第二,审理者要对裁判结果直接负责,具体表现为审判管理和监督机制和违法审判责任追究机制。这意味着,审理者与裁判者合二为一的前提下,完全审判权的行使要严格依法审理、裁判,保证案件裁判公平正义。“让审理者裁判,让裁判者负责”将司法公正和效率原则的紧紧结合在一起,集中体现了是司法责任制改革的核心要义。
(二) 综合配套改革的内涵
“综合配套改革”这一概念源于经济体制改革领域,引至司法领域属于一种创新[④]。法治从不独行,而是与政治、经济、文化、社会等各领域共同进步的。综合配套改革是把司法体制改革看作一个整体,尽可能将改革成果惠及司法领域的多个环节和阶段,让司法体制改革更具系统性、整体性、协同性,达到同社会发展进程协调并进之目的。就司法责任制改革而言,综合配套改革就是从组织建设、队伍管理、统筹协调、奖惩机制等多个方面作出相应的调整,为全面落实司法责任制改革搭梁建柱,营造一个优良的生长环境。
二、 阻碍改革进程的焦点问题
“好政策需真落实”,近年来,全面落实司法责任制改革的进程,因发展不平衡、衔接不顺畅、跟进不及时等因素呈现出放慢的趋势,使得不少司法干警对于司法责任制改革出现了认识上的偏差,进而影响了具体的司法审判工作。对此,作者认为主要存在以下三个方面的问题。
(一) 法院队伍管理制度不完善
1、作为司法责任制改革的先锋营,人民法院的队伍建设就显得尤为关键。随着司法体制改革的深化,在法院队伍建设中新创设了员额法官、法官助理及审判辅助人员的职务序列,但在司法审判活动中,不少法官仍存在人不够用的疑惑,溯及根源,是由于审判团队配置不尽合理。原则上应给一名员额法官配备一定数量的法官助理、书记员及其他必要的审判辅助人员[⑤]。但是在实践中,尤以基层法院为例,一名员额法官只有一名法官助理或书记员,审判辅助人员更无从谈及。团队配置的不尽合理,使得法官可能还要做一些助理或者书记员的工作,对于审判工作质效也有一定的影响。
2、司法审判工作要求审判团队中的成员各司其职,对待工作要认真谨慎、事无巨细,法官助理从事审判辅助性工作如草拟法律文书,组织庭前证据交换,组织庭前调节等,而书记员从事的是事务性工作如开庭记录、归档等[⑥]。但是在实践中,很多审判辅助人员都兼职法官助理和书记员的工作职责,完成了从收案到结案过程中,送达、组织调解、法庭记录、协助草拟法律文书、订卷归档各项工作的“一肩挑”,法官助理与书记员职责划分不明,让很多助理和书记员感到不堪重负。
3、司法审判工作纷繁复杂,法院队伍肩负的担子也越来越重,那么薪酬待遇成为了广大法院干警越来越重视的问题。不可否认的是,自从司法体制改革以来,就法院干警的工资而言确实有所提升,绩效奖金也有所增长,但是相比于其他非司法部门也同样增长的薪酬待遇来看,司法工作人员似乎并没有得到与工作量、复杂程度相匹配的薪酬。同时职业保障措施也没有跟进到位,如晋升空间小、发展机会少、考核标准不适宜、退休金少等。以退休金为例,员额法官退休后,并没有按照法官职务序列发放退休金,而是仍然适用一般公务员的职级标准发放退休金。另一方面,全国各地法院中还存在着“入额”与“非入额”的待遇差距悬殊的问题,具体表现为员额法官晋升后待遇提升明显,而法官助理、书记员等审判辅助人员晋升后,待遇提升微乎其微。薪酬待遇等职业保障配套措施跟进不及时,落实不到位,在某种程度上会影响了广大司法干警工作积极性,阻碍了改革进程脚步的同时,也不利于司法审判工作效率的提升。
(二)员额法官人少案多
1、司法体制改革后,员额法官队伍建设日渐呈现出精英化趋势,这一变化目前在职法官的学历和专业程度上都有所体现,但正因如此,对于员额法官的编制数量也进行了严格限制,可以说员额法官编著数量的缩减是造成目前员额法官数量少的最主要原因。另外,司法体制改革前,还存在着助理审判员这一职务,改革后,因编制限制,致使很多有着多年审判经验的助理审判员不能再行使审判权了,这是造成目前案件承办法官数量少的重要原因之一。同时,由于全国各地区政治、经济、文化水平发展不平衡以及法院的级别问题,编制分配也呈现出了不均衡的情况,比如经济较地区法院相比于欠发达地区法院的员额法官编制数量差距悬殊、基层法院员额法官编制较高级、中级法院编制少等,但即使是经济欠发达的地区法院也存在受案量巨大的情况,而基层法院受案量是明显要高于高级、中级人民法院的,这会让处在审判工作一线的法官感到很有压力,不利于司法审判工作效率的提升。
2、为了保障广大人民群众的诉权得以充分实现,司法体制改革将以往的立案审查制改为目前的立案登记制,这也使得自2015年改革开始,全国各地区法院的案件受理量呈“井喷式”增长。案件数量激增就意味着工作量加大,带给员额法官的压力自然可想而知,因此,自改革以来也出现了不少法官退额、辞职或者法官不堪受累,在巨额工作量前倒下的报道。虽然仍然会有新鲜血液补充到法官队伍中,但是治标不治本,承办法官对案件质量终身负责的前提下,人均受案量繁多的情况如不能有所改善,终究会给司法责任制改革带来不良影响。
(三)案件监管界限不明
前文提及司法责任制改革的第一层含义即“让审理者裁判”,就是将案件审判权,切实地下放到审理主体,也就是具体案件的承办法官、合议庭及审委会。司法责任制改革的最基本要求就是让审判者独立行使审判权,不受他人干涉,但涉及到“四类案件”[⑦],也规定了院长、庭长可以进行监管的制度。然而在具体的司法审判实践工作中,这项规定往往成了领导干部或者同事、特定关系人干预案件审理的保护条款。为了达成自己的某种非法目的,故意扩大、混淆、模糊“四类案件”的界限范围,意图利用合法的司法程序为一己私利“做嫁衣”。毫无疑问,这种混淆是非、把监管变为干预的举措是严重违背司法责任制改革精神与初衷的,不仅阻碍了改革进程,更严重者会扰乱司法秩序、损坏司法权威。
三、 司法责任制改革综合配套改革的具体措施
前文中,作者列举了几个阻碍当前司法责任制改革进程的焦点问题,主要集中在队伍管理、受案量压力以及干预司法审判等三个方面。对此,作者将在本部分论述相应的应对方式,这也是司法责任制改革综合配套改革具体措施的路径与重点的探讨。
(一) 建立完善法院队伍管理制度
1、正是由于审判团队配置的不尽合理,致使法院队伍运作不顺畅,司法审判工作效率低,那么对于审判团队配置的问题,首先应该解决的是编制的分配。仍以基层法院为例,以法官为中心的审判团队的配置中,拥有法官助理编制的司法干警比重较低,人员较少,因而对司法干警的职务序列进行完善,真正的创设一个单独的司法干警职务序列,这样可以从编制管理层面上,由高级人民法院建议省级编制管理机构适当增加法官助理的编制数量,尽可能保证法官助理的编制数量和员额法官的编制数量持平,让每一名法官都能配备一名法官助理。同时对于书记员的空缺问题,各中级、基层法院可以依照自身的实际情况,制定聘用制书记员的招录计划,面向社会招录聘用制书记员,以解决书记员空缺的尴尬境地。对已经招录的书记员要加强对其的职业保障,完善职务序列晋升机制,薪酬和待遇也要根据职级做调整与提升,这样才能留住优秀的书记员。同时对于聘任制书记员也要注重对其业务能力的提升,比如通过定期进行业务能力培训,阶段性业务考核等方式。
2、全国各地区法院应严格按照相关规定区分法官助理与书记员的职责界限,做到专人专用,让法官助理与书记员各司其职。人事部门要对法官助理与书记员区分管理,可以分别组织助理群体和书记员群体对职责范围内的业务进行学习和交流,加强职责意识、明确权责界限的同时也能提升各自的业务能力。但是区分管理不意味着区别对待,对于法官助理和书记员要秉持着公平原则,在此基础上,法院要将两个群体的权责范围通过教育、监督等方式予以明确,更要严令禁止法官助理将审判辅助性工作推脱给书记员,或者将事务性工作大包大揽的行为。众所周知,无论是当前司法审判工作的工作量、复杂性还是根据团队分工理论,法官助理和书记员都是审判团队中不可或缺也不能替代的角色,经营一家超市尚且需要有采购、销售、后勤的分工,那么审判团队的运作更应是分工明确,井然有序的。因此法官助理和书记员只有做到明晰审判辅助工作的权责范围,各司其职,严格杜绝“有人不干活,有人没活干”,才能让审判团队运作更为高效、顺畅、有序。
3、对于司法工作人员的待遇问题,作者认为应该理性看待,而不能去做比较。宪法和法律是法治社会的达摩克利斯之剑,司法工作人员是被授权使用这把剑的秩序捍卫者。在所有法治国家中,司法工作人员的社会地位和物质待遇都很高,其中原由就是基于法律的双面性。法治善,固本强基;法治不善,大厦倾塌,可以说司法活动就是法治优劣的缩影,因此司法工作人员承载的是社会稳定的根基。在此基础上,优厚的待遇对司法工作人员意味着职业尊荣和职业自豪感的保障,同时也代表着抵制诱惑、防止腐化的成本[⑧]。如果没有优厚的待遇作保证,那么一旦面对高额利诱,未免不会铤而走险,徇私枉法,带来的是社会治理根基的腐坏。因此,既然创设了独立的司法职务序列,就应该让其发挥实效,完善司法职务序列配套举措。具体如下:
第一、统筹员额法官编制,让法官职务序列真正脱离出来,对司法人员编制要进行统一管理。在编制分配上,由省级编制管理机构同高级法院协商,从各地区实际情况出发,合理分配,让员额法官编制重点向基层、矛盾突出的办案一线倾斜,形成动态调整机制[⑨]。
第二、拓宽司法人员职业发展通道,满足在职司法干警 的职业发展需求,在法官遴选机制上作出适当调整。各地区法院要综合考量本院情况,以及在编法官的合理需求,给满足遴选条件的法官予以支持。对于法官交流机制,各法院要破除固有的观念壁垒,尊重法官个人意愿,让员额流动呈现常态化。同时,对于遴选、交流的法官要切实保障其住房、子女教育、家属就业等问题,解决法官的后顾之忧,避免让法官在面对发展机会时“望而兴叹”。
第三、完善员额退出机制、程序。员额法官队伍构成不应是一成不变的,而是平等竞争,择优选优,这需要对考核标准进行适宜的规制。现行的考核标准针对的是行政管理工作,包括行政管理工作人员品行、工作能力等。司法工作人员尤其是法官,其业务范围是不同于行政管理人员的,重在于审判工作的质效,包括审判能力、法条解读与适用能力等,这是在性质上就截然不同的两种工作[⑩]。那么对于法官的考核标准应是单独制定的,同时考核主体也不应是行政管理部门。通过对审判绩效的考核,对在职法官的业务能力进行有依据的评判,进而启动员额退出程序,规范退出机制。这样可以解决员额法官队伍构成固定化的问题,让员额队伍能够“能上能下、有进有出”,能者居上,优者胜任。对于退出员额的法官,不能“一票否决”,应当准许其通过考核重新进入员额队伍。另外,对于改革遗留的助理审判员应妥善安置,符合条件却有能力的,也应准许其加入员额队伍,不能让在司法工作岗位挥洒心血的助理审判员没有归属感。
第四,对于法官助理和书记员在列的审判辅助人员,也应严格按照相应的职务序列,保障其薪酬待遇,尤其是晋升后的待遇提升,不能较法官相差过大。同时也要保障其职业发展,对有意向入额的法官助理应注重培养,组织参加学习、培训,以提升业务能力,把法官助理作为员额法官的后备力量,以此来完善职业发展保障。
(二) 建立多元化纠纷化解机制
就如何解决员额法官人少问题,作者在前文已有论述,那么本部分重点讨论案多问题应如何去化解。因为案多意味着矛盾复杂、纠纷繁多,也同时映射了社会发展,在政治、经济、文化等层面在治理上陆续出现的新难题。解决案多问题的意义就在于化解矛盾纠纷,更重要的是对于社会治理的有效推进。那么从化解纠纷的角度,对于如何应对案件繁多复杂的情况,作者提出以下几点意见。
1、加强“两个一站式”建设,即一站式诉讼服务中心建设,和形成一站式多元解纷机制。一站式诉讼服务中心建设要坚持优化诉讼服务,巩固好立案登记制的改革成果[11],保障公民诉权的同时,要切实提升服务质量。另一方面,一站式多元解纷机制,是为了将矛盾纠纷化解在诉讼程序前。因此推动诉前调解制度的完善,让人民调解委员会入驻诉讼服务中心,协助进行诉前调解工作。司法人员在立案阶段要向群众多宣传诉前调解的优势,如程序简便、诉讼成本低、调解协议经确认有保障等,这样可以有效的把纠纷化解在诉讼程序前。同时,要重视起民商事仲裁委员会的作用,各地区要加强对民商事仲裁委专业化的建设,仲裁委成员的选任要拓宽视野,充分吸收包括学者、律师、退休司法干警、基层群众自治组织成员在内的社会各阶层人士,让仲裁委成员结构更完善,才能更有效地化解多种类型的纠纷。
2、完善分案制度,繁简分流,在保障案件办理质量的同时兼顾效率。分案制度应贯彻落实随机分案为主、指定分案为辅的原则,公平对待每一名法官[12]。同时分案要综合考量审判团队的专业性,区分案由,也要区分案件难易,实行繁简分流,做到简案速裁、难案精审。对于离婚、继承、相邻关系、小额债务等适宜调解的案件要做好调解,对于民间借贷、买卖合同等符合要素式审判的案件,要适当推进实行要素式审判。
3、善用科技助力,发挥电子法院在审判业务上的作用,推进大数据、人工智能的司法应用。近年来,电子法院所扮演的角色越来越发挥着重要的作用,如在北京、广州、杭州设立的互联网法院,就使得“互联网+审判”的探索成为了现实,并在案件受理、办案效率、群众反响都取得了可喜可贺的成果。法官通过电子法院组织电子送达、证据交换、远程庭审等,通过改进工作方式、极大提高了工作效率外,也很大程度上便利了当事人,让有些因当事人不便于到庭参加诉讼的案件,不会久拖不决。
4、从化解纠纷的角度来看,对于一些新型、疑难案件的处理就更需要严谨慎重。因为新型、疑难案件代表着新的社会矛盾和复杂的社会关系,一个的新型、疑难案件的处理结果很有可能会成为同类型其他案件借鉴的依据。那么法官在办理这类案件时,一定要注重同其他法官的交流,充分听取其他法官的意见。因此,发挥好专业法官会议的作用,对于新型、疑难案件的处理就显得尤为重要。进一步完善专业法官会议制度,让其常态化,可以防止在面对棘手案件时闭门造车,有效地减少因“一面之断”而可能产生的错案。
(三)贯彻“三个规定”,建全监督机制
司法责任制改革前,全国各地区法院司法审判工作经常是“审者不判、判者不审”,这种“一言堂”式的审判就是改革的重中之重,也是维护司法公正和司法效率的最有效措施。将审判权即案件的决定权下放到承办法官,真正做到“让审理者裁判、由裁判者负责”,就要求做到法官独立行使审判权,排除不正当干预。除了前文提及有人故意模糊“四类案件”范围,干预司法审判的情形,还存在比如利用领导关系、同事关系、近亲属关系等对案件审理过问、插手、打探案件审理情况的干预行为。毫无疑问的是,以上这些干预司法审判的行为不仅会致使改革目的难以实现,更是对司法公正的挑战和法律权威的蔑视。因此,司法工作人员必须要严格遵守“三个规定”,明确自身职责,规范自身言行,本着对案件负责、对自己负责的态度,不去插手他人案件,也拒绝他人的不正当干预行为。那么为了全面落实司法责任制改革,贯彻“三个规定”的执行,领导干部应以身作则,将“四类案件”的界限明晰,该监管的可以提出适当、合理的意见或建议,不该监管的,要把审判权下放彻底,真正做到不过问、不插手。对于承办法官而言,一定要在案件审理过程中杜绝同当事人、律师、特殊关系人、中介组织的不正当接触交往行为,如因办案需要必须在非工作场所、非工作时间接触,要做好审批手续且得到批准[13]。为了保障审判不被干预,健全监督机制才是重点,办案人保证案件质量的前提下,一定要对于案件办理过程中的干预行为做到全程留痕,对请托、插手说不。在面对干预行为时要积极同本院监察部门、纪律检查部门、上级部门反映有关情况,各院监察部门也要做好备案和信息管理工作[14],让干预行为有迹可循。
参考文献:
1、李少平:《深化司法责任制综合配套改革,推动审判体系和审判能力现代化》,载《人民法院报》,2020年4月23日005版。
2、《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)法发〔2019〕8号》,载《人民法院报》,2019年2月28日002版。
3、张智辉:《论司法责任制综合配套改革》,载《中国法学》2018年第2期。
4、姜伟:《司法体制综合配套改革的路径与重点》,载《中国法学》2017年第6期。
5、《最高人民法院关于完善人民法院司法在责任制改革的若干意见[法发(2015)13号]》,2015年9月。
6、胡仕浩:《关于全面落实司法责任制综合配套改革的若干思考》,载《中国应用法学》2019年第4期。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2023-09-30 13:52:38
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